CẢI CÁCH Ở MYANMAR & CÂU CHUYỆN CỦA VIỆT NAM

Cải cách ở Myanmar nhìn từ câu chuyện Việt Nam

VSFB – Trong Diễn đàn Kinh tế – Xã hội Việt Nam tại Boston của Hội Thanh niên – Sinh viên Việt Nam vùng Boston Mở rộng lần thứ 2, ngày 28/04/2013,  Giáo sư David Dapice, Kinh tế trưởng Chương trình Việt Nam và Myanmar tại Đại học Harvard, một học giả hàng đầu về kinh tế Đông Nam Á đã chia sẻ về chủ đề “Cải cách ở Myanmar nhìn từ câu chuyện Việt Nam”.

GS. David Dapice đã nghiên cứu về Đông Nam Á từ cuối thập niên 1960 với khoảng 20 năm ở tập trung vào Indonesia. Kể từ lần đầu tiên đến Việt Nam vào năm 1989, ông đã đóng vai trò chính trong các nghiên cứu và khuyến nghị chính sách của Chương trình Việt Nam tại Harvard là người đóng vai trò trực tiếp trong hai nghiên cứu quan trọng nhất của Chương trình Việt Nam tại Đại học Harvard, nhất là hai nghiên cứu quan trọng gồm: Theo hướng Rồng bay vào đầu thập niên 1990 và Lựa chọn Thành công năm 2008. Ông là một trong những học giả đầu tiên có những nghiên cứu sâu về Myanmar từ giữa thập niên 2000, khi mà Myanmar vẫn chưa có những cải cách gần đây.

Trong thời gian hai giờ với một bài trình bày chính và trả lời các cấu hỏi thảo luận, GS David Dapice đã tập trung vào một số vấn đề chính sau:

1.Thách thức đổi với cải cách kinh tế ở Myanmar

Là người không lạ gì về những vấn đề của Việt Nam và Myanmar, khi mở đầu phần trình bày của mình GS. David Dapice đã nhấn mạnh sự khó khăn trong cải cách của Myanmar. Ông đã có một ví von rất đáng suy ngẫm là nếu người Việt Nam muốn cảm thấy mình may mắn, đang ở một mức độ phát triển kinh tế tốt thì hãy đến Myanmar. Ông đã mô tả tình hình kinh tế Myanmar thông qua các số liệu kinh tế.  Căn cứ theo chỉ số tổng thu nhập quốc nội thực tế (GNI) trên đầu người, Myanmar có chỉ số kém hơn Bắc Triều Tiên và thua xa Việt Nam hiện nay.

Động lực cho cải cách kinh tế hiện nay của Myanmar là nhằm để thoát khỏi đói nghèo, thiết lập hòa bình và thoát khỏi tình trạng bị cô lập.  Quỹ Tiền tệ Quốc tế IMF đã xếp hạng Myanmar ở thứ 163/183 nước căn cứ vào chỉ số GDP trên đầu người, ngang với Haiti và Rwanda.  Trên thực tế, chỉ có 6% dân số toàn thế giới là nằm ở các nước có chỉ số GDP ngang hoặc kém hơn Myanmar.  Myanmar cũng mong muốn thiết lập hòa bình bởi chi tiêu chi quân sự đã ở mức ¼ đến ½ ngân sách chính phủ trong khi các vấn đề thiết yếu liên quan đến đời sống nhân dân chưa được thiết lập.  Giá trị xuất khẩu chỉ chiếm ít hơn 20% GDP của Myanmar và hầu hết các mặt hàng xuất khẩu là nguyên liệu thô.

Sự phức tạp trong nỗ lực cải cách của Myanmar còn thể hiện ở việc sử dụng thể chế dân chủ nhằm thực hiện cải cách.  Trên thực tế, phần lớn các nền kinh tế phát triển của châu Á đều khởi đầu cho việc phát triển kinh tế trên cơ sở một nền chính trị khá mang tính chuyên chế và sau khi đã xây dựng được một tầng lớp trung lưu thì nền chính trị của các nước này mới chuyển sang thể chế dân chủ.  Tuy nhiên, một số nền kinh tế thất bại và kém phát triển, trong đó có Myanmar, cũng duy trì chế độ chính trị độc tài.

GS. Dapice cho rằng lý thuyết đưa ra trong cuốn sách nổi tiếng “Tại sao các quốc gia thất bại” (Why nations fail) của hai nhà kinh tế Acemoglu và Robinson có thể chỉ rõ vấn đề của Myanmar.  Theo lý thuyết này, sự thành công về mặt kinh tế của một quốc gia phụ thuộc phần lớn vào thể chế chính trị của quốc gia đó.  Các quốc gia phát triển (ví dụ như Mỹ hay phương tây) trở nên giàu có vì quyền lực về chính trị và xã hội không nằm trong tay một nhóm nhỏ quyền lực mà được phân bổ rộng rãi cho người dân và chính quyền chịu trách nhiệm với dân và đáp ứng nhu cầu của người dân.  Ở các nước này một phần lớn dân chúng có thể tiếp cận và tận dụng được các cơ hội về kinh tế.  Ngược lại, ở các nước mà quyền lực chỉ nằm trong một nhóm nhỏ thường thất bại về phát triển kinh tế và cực kỳ nghèo đói.  Ở các nước có chính quyền chuyên chế, kinh tế khó phát triển được bởi sự đàn áp về tự do cá nhân, tự do kinh tế và phát triển khoa học kỹ thuật.

Tuy vậy, việc thiết lập dân chủ ở Myanmar để nhằm phát triển kinh tế cũng vấp phải rất nhiều khó khăn và đòi hỏi cần có các cân nhắc cần thiết về mặt lịch sử và chính trị của nước này. Theo xếp hạng của Ngân hàng Thế giới về quản trị chính phủ, chỉ số dựa trên các đánh giá về ảnh hưởng và mức độ tin cậy, ổn định và không có bạo lực, chất lượng các quy định luật pháp, năng lực chính quyền, pháp quyền và kiểm soát tham nhũng, chỉ số của Myanmar đứng sau Bắc Triều Tiên, Bangladesh, Việt Nam, Indonesia, Thái Lan và Malaysia.  Các nghiên cứu về Myanmar của Chương trình Việt Nam và Myanmar đã đánh giá xếp hạng một số chỉ số cho sự thành công của phát triển kinh tế theo Ngân hàng Thế giới như Mức độ hội nhập vào kinh tế thế giới, kinh tế vĩ mô, tiết kiệm và đầu tư, phân chia thị trường, năng lực chính phủ, y tế và giáo dục thì xếp loại của Myanmar đều ở mức Kém đến Rất Kém, trong khi của Việt Nam là Xấp xỉ Khá cho đến Xấp xỉ Tốt.  Ví dụ về tỷ lệ người biết chữ ở Myanmar, theo thống kê chính thức của chính quyền thì tỷ lệ này ở mức 90%.  Tuy nhiên, theo một khảo sát riêng của nhóm nghiên cứu thì tỷ lệ này thấp hơn rất nhiều, có thể chỉ ớ mức khoảng 30% dân số được xếp vào mức biết đọc, biết viết.

Cũng dựa vào lý thuyết theo cuốn “Tại sao các quốc gia thất bại”, GS. Dapice cũng chỉ ra rằng việc chuyển đổi từ một hệ thống chính trị độc tài đến một hệ thống chính trị mở là khó khăn bởi nhóm nhỏ cầm quyền bao giờ cũng phản đổi cái cách, nhất là với các nước mà tài nguyên thiên nhiên chiếm vai trò quan trọng trong việc tạo ra của cải vật chất.  Hệ thống “Chuyên chế cho mục đích phát triển kinh tế” (Development Authoritarianism) có thể giúp phát triển kinh tế nếu hệ thống này đầu tư mạnh vào nguồn lực con người và cơ sở hạ tầng và tạo điều kiện cho cạnh tranh.  Điều này khiến hệ thống phụ thuộc nhiều vào việc xuất khẩu các sản phẩm thuộc ngành công nghiệp chế tạo (manufactured export).  Nếu không, hệ thống này sẽ thất bại, như trường hợp của Myanmar.

2.Hệ thống liên bang kiểu mới

Với tư cách là các nhà tư vấn cho chính phủ Myanmar về cái cách kinh tế, nhóm tư vấn của Giáo Sư Dapice đã đưa ra khái niệm “Hệ thống liên bang kiểu mới” đối với trường hợp của Myanmar.  Giáo Sư đã minh họa đề xuất của nhóm thông qua hai dự án, cải cách mô hình quản lý đối với ngành khai thác đá ngọc và dự án nhà máy thủy điện Sino-Kachin.

Myanmar là nước có nền kinh tế phụ thuộc lớn vào khai khoáng, chiếm tới gần 20% GDP của cả nước vào năm 2011.  Ở Việt Nam, chỉ số này khoảng 11% GDP.  Myanmar có trữ lượng đá ngọc (jade) lớn, tập trung ở các mỏ tại thị trấn Hpakant, bang Kachin.  Đá ngọc ở Hpakant nổi tiếng vì có thể tạo ra loại ngọc bích có chất lượng tốt nhất thế giới.  Theo thống kê của chính phủ, giá trị khai thác và xuất khẩu đá ngọc vào khoảng 3.3 tỷ đô la Mỹ vào  năm 2011. Tuy nhiên, theo thống kê không chính thức thì con số này khoảng 8 tỷ đô la và phần lớn được xuất sang Trung Quốc thông qua các công ty khai khoáng Trung Quốc.  Vấn đề ở chỗ là số tiền chính phủ thu về từ thuế đánh vào các công ty khai khoáng lại khá thấp.

Nhóm tư vấn đã đưa ra các kiến nghị giúp cho chính phủ Myanmar có thể tận dụng được nguồn thu cho ngân sách từ ngành khai khoáng này.  Cụ thể, nhóm kiến nghị minh bạch hóa quá trình cấp phép hoạt động khai thác khoảng sản với thẩm quyền cấp phép nằm ở cá chính quyền thống nhất của Myanmar và chính quyền bang Kachin.  Điều này có nghĩa là tổ chức đấu thầu cạnh tranh đối với các mỏ mới phát hiện và không can thiệp vào việc hết hạn giấy phép của các mỏ khoáng sản hiện có. Hệ thống thuế cũng nên được đơn giản hóa và giảm mức thu thuế để kêu gọi đầu tư nước ngoài và trong nước, đồng thời giảm việc xuất khẩu theo đường không chính thức.

Nhà nước cũng nên tăng cường quản lý ở các khu vực khai hoang đất và đóng cửa mỏ.  Trong khi đó, nguồn thu thuế cũng nên được phân bổ cho cả chính quyền bang Kachin, chính phủ thống nhất Myanmar và các bang khác.  Theo mô hình này, thuế tài nguyên thiên nhiên đánh vào việc khai thác đá ngọc sẽ ở mức 50% và với mức thuế này, dự tính nguồn thu từ thuế tài nguyên thiên nhiên hàng năm từ khai thác đá ngọc sẽ ớ mức 2-3 tỷ đô. Trong số 50% này, 20% sẽ do chính quyền tỉnh Kachin nắm, 15% sẽ được phân bổ cho chính phủ thống nhất Myanmar và 15% sẽ dành cho chính quyền các bang khác.

Bên cạnh kiến nghị ở lĩnh vực khoáng sản, nhóm nghiên cứu cũng kiến nghị đối với mô hình dự án nhà máy thủy điện Sino-Kachin.  Mô hình ban đầu là nhà máy điện sẽ do nhà đầu tư Trung Quốc xây dựng.  90% sản lượng điện sẽ được xuất khẩu sang Trung Quốc.  10% còn lại nhà máy sẽ giao miễn phí cho chính phủ Myanmar và chính phủ sẽ bán lại với giá thấp.  Nhóm nghiên cứu cho rằng, mô hình này sẽ không giúp Myanmar có nguồn thu để đầu tư vào các nhà máy và công trình phát điện khác.  Nhóm nghiên cứu đề xuất là dự án nên có sự tham gia của nhiều nhà đầu tư khác, với công ty China Power International đóng vai trò là cổ đông lớn nhất.  Các nhà đầu tư khác của khu vực châu Á sẽ là các cổ đông lớn thứ hai.  Công ty Điện lực Myanmar và Công ty Điện lực Bang Kachin sẽ là hai cổ đông thiểu số còn lại.   Chính phủ sẽ đánh thuế tiêu thụ điện ở mức 25% và chính phủ có quyền, nhưng không có nghĩa vụ, mua 20% sản lượng điện từ nhà máy này và mức giá điện chính phủ bán cho người dân sẽ ở mức 7 cents/kW.

Theo mô hình này, tất cả các bên đều được lợi.  Cụ thể, chính quyền Kachin sẽ có quyền quản lý về mặt nhà nước đối với dự án, có thêm nguồn thu để xây dựng cở sở hạ tầng và phát triển mối quan hệ cũng như thiết lập hòa bình với chính quyền trung ương.  Với Trung Quốc, nhà đầu tư Trung Quốc sẽ có thể phát triển nhà máy điện và hệ thống ống dẫn một cách an toàn, có thêm nguồn điện phục vụ cho tỉnh Yunnan và cũng giúp giảm chỉ trích từ người dân Myanmar khi người dân được hưởng lợi từ nguồn điện cũng như tăng thêm thu nhập từ dự án.  Chính quyền Myanmar có thể có thêm nguồn điện phục vụ cho các dự án, cũng như nguồn thu đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng, thiết lập hòa bình với bang Kachin cũng như các bang khác, và phát triển mối quan hệ cùng có lợi với Trung Quốc.

Đề xuất về Hệ thống liên bang kiểu mới của nhóm nghiên cứu tập trung vào hai lĩnh vực:  cải cách kinh tế và sửa đổi Hiến pháp năm 2008.  Về mặt kinh tế, chính phủ nên thực hiện chiến lược phát triển kinh tế, ngăn chặn các hình thức độc quyền sẽ diễn ra, phát triển các chính sách dựa trên quyền lợi của nông dân (như sửa đổi các luật về tài nguyên thiên nhiên và luật đất đai); thực hiện chính sách “ân xá” có hạn chế đối với những trường hợp tích lũy tài sản trước đây, thắt chặt các luật về môi trường.

Đối với cải cách hiến pháp, nhóm nghiên cứu đề xuất việc tái cân bằng quyền lực của quân đội và chính quyền dân sự, tiến hành bầu cử đối với các thống đốc bang, tăng cường quyền lực của Tòa án Tối cao, sửa lại định nghĩa về công dân, cũng như thực hiện hình thức đại diện theo tỷ lệ (proportional representation).  Về việc xây dựng thể chế chính trị dân chủ, nhóm nghiên cứu đề xuất tiến hành bầu cử thống đốc các bang vào năm 2014, cho phép nhiều đảng phải chính trị hoạt động, không có các rào cản đối với việc tham gia hoạt động chính trị của các đảng phái, xây dựng hệ thống tài chính công nhằm tăng cường ngân sách nhà nước và chia sẻ tài nguyên, đầu tư vào cơ sở hạ tầng, cho phép một số khu vực ở chế độ bán tự trị với cơ chế chia sẻ nguồn tài chính riêng biệt và tiến hành trưng cầu dân ý.

3. So sánh với bối cảnh cải cách ở Việt Nam và Myanmar

Giáo sư cho rằng hoàn cảnh của Việt Nam trước Đổi Mới và hoàn cảnh của Myanmar hiện nay có rất nhiều nét khác nhau.  Ở vấn đề này, ông đưa ra một nhận xét rất tinh tế rằng, nền tảng khởi đầu cải cách của Việt Nam được dựa trên nền kinh tế xã hội chủ nghĩa nên vẫn có những nhân tố quan trọng giúp cho việc cải cách dễ dàng và đạt được những thành công nhất định.  Trước Đổi Mới, Việt Nam đã thực hiện chính sách coi trọng giáo dục và y tế. Thêm nữa, Việt Nam đã thực hiện các cải cách như tăng cường quyền lợi của người nông dân (thông qua chính sách khoán hộ và đổi mới trong nông nghiệp), các chính sách về tỷ giá nhằm phát triển kinh tế.  Các chính sách này chưa được thực hiện ở Myanmar.  Đồng thời, mức độ các vấn đề Việt Nam gặp phải cũng khác với các vấn đề mà Myanmar đang đối mặt. Khác với Việt Nam, nền tảng cải cách của Myanmar hiện nay dựa trên một dạng của “chế độ phong kiến” nên rất khó để có thể đạt được những thành công.

Với việc bình thường hóa quan hệ Myanmar – Mỹ và quan hệ Việt Nam – Mỹ, ông cho rằng mối quan hệ của Myanmar – Mỹ chưa có được sự tham gia nhiệt huyết của các nhà chính trị từ cả hai phía như tại thời điểm bình thường hóa quan hệ Việt Nam – Mỹ.  Ông đánh giá cao sự tham gia của các nhà chính trị là cựu binh Mỹ ở Việt Nam như John Kerry, John McCain và tài đàm phán của các nhà ngoại giao Việt Nam, đặc biệt là vai trò của Lê Mai.

4. Myanmar – Trung Quốc và những vấn đề trong khu vực

Trung Quốc có mối quan hệ rất gắn bó với đội ngũ lãnh đạo Myanmar và là nước có kinh nghiệm trong việc phát triển các mối quan hệ này.  Trung Quốc là nhà đầu tư lớn nhất tại Myanmar.  Một trong những lý do Myanmar tiến hành mở cửa là do lo ngại họ đang bị phụ thuộc quá nhiều vào Trung Quốc về mặt chính trị và kinh tế.

Ông cho rằng, vấn đề Myanmar đang gặp phải là giữ gìn an ninh, nhất là trong bối cảnh các nhóm Phật giáo cực đoan được tài trợ bởi một số gia đình có thế lực ở Myanmar dùng vũ lực đàn áp thiểu số những người Hồi giáo (chỉ chiếm khoảng 4% dân số).  Việt Nam, là nước duy nhất ở Đông Nam Á, có lực lượng quân đội tinh nhuệ và không có vấn đề nghiêm trọng về Hồi giáo cực đoan, có thể tham gia hoạt động gìn giữ hòa bình tại Myanmar trong khuôn khổ ASEAN. Việt Nam nên tiến hành thảo luận trước với Myanmar trước khi đề xuất hoạt động này với ASEAN.

Ông cũng cho rằng, trong tương lai gần, không có lý do gì Mỹ tiến hành chiến tranh với Trung Quốc vì vấn đề về Đông Nam Á.  Vấn đề Mỹ quan tâm ở biển Đông là tự do hàng hải (freedom of navigation).  Ông cũng dự đoán nền kinh tế Trung Quốc sẽ tăng trưởng chậm lại (khoảng 50% mức độ tăng trưởng hiện nay) trong thập kỷ tới.

Phân tích về khả năng một vài nước Asean có thể tiếp bước thành công như Hàn Quốc hay Đài Loan, ông cho rằng một số nước có cơ hội và những yếu tố nền tảng. Tuy nhiên, các nước Asean có thể làm tốt hơn như hiện tại đang làm. Bối cảnh để tăng trường 9-10% một năm như các nước trên trước đây là rất đặc biệt và khó có thể lặp lại. Tuy nhiên, việc tăng trưởng 7-8% một năm là điêu nằm trong tầm tay của Indonesia hay Việt Nam. Thái Lan và Philippines cũng vậy.

Bình luận về khả năng gắn kết sâu hơn của Asean để trở thành một liên minh chặt chẽ, ông cho rằng trong tương lai, quan hệ giữa các thành viên trong Asean nói riêng, cả Asean nói chung sẽ có những bước tiến. Tuy nhiên, vấn đề lớn nhất ở các nước Asean là chủ nghĩa tư bản thân hữu (crony capitalism) ở một số nước. Các nhóm này sẽ cản trở quá trình tự do thương mại trong Asean vì nó đe dọa đến lợi ích của họ.

5. Một số bình luận về các vấn đề ở Việt Nam

Mặc dù không còn theo dõi sát tình hình kinh tế Việt Nam như trước đây, nhưng GS David Dapice đã đưa ra những nhìn nhận rất tinh tế của mình về các vấn đề của Việt Nam và quan ngại về việc kinh tế Việt Nam đang phát triển chậm lại.  Ông lấy ví dụ là mức độ tiêu thụ xăng dầu của Việt Nam giảm đến 10% trong ba quý năm 2012.  Theo ông, đây là dấu hiệu không thể thấy ở một nền kinh tế đang phát triển bình thường và cho thấy nền kinh tế Việt Nam đang có vấn đề nghiêm trọng, thậm chí mức độ tăng trưởng đang giảm hơn rất nhiều so với con số thống kê.

Ông cũng lấy ví dụ về Indonesia, một nước vốn không được đánh giá cao ở khu vực Đông Nam Á về thu hút đầu tư nước ngoài do tình trạng quan liêu tham nhũng tràn lan trong chính quyền.  Tuy vậy, hiện nay Việt Nam đã bị Indonesia vượt về thu hút đầu hút đầu tư nước ngoài.  Điều này chứng tỏ đang có sự dịch chuyển của các nhà đầu tư từ thị trường Việt Nam sang thị trường các nước khác.  Đây là điều đáng lo ngại với nền kinh tế Việt Nam, nhất là trong bối cảnh các nhà đầu tư, đặc biệt là Nhật Bản, thực hiện chính sách “anything but not China”, có nghĩa là họ sẵn sàng giảm thiểu rủi ro bằng việc đầu tư vào bất kỳ nước nào có điều kiện đầu tư thuận lợi ngoài Trung Quốc [một trong những điều rất đáng lo ngại đối với Việt Nam là Việt Nam đã bị tụt hạng trong đánh giá của các nhà đầu tư Nhật- người tóm tắt].

Theo ông, chính phủ Việt Nam cần xác định rõ ràng mục tiêu chính sách của mình:  phát triển kinh tế để làm giàu đất nước hay để các nhóm lợi ích chi phối hoặc chỉ vì mục tiêu của một nhóm thiểu số. Nếu mục tiêu là làm giàu đất nước thì chính quyền không thể tiếp tục dùng ngân sách đầu tư vào các ngành Việt Nam không hề có lợi thế cạnh tranh như trường hợp phát triển ngành công nghiệp đóng tàu, cũng như không thể dùng các chính sách để hỗ trợ đầu cơ thị trường bất động sản như hiện nay.  Theo ông, với thị trường bất động sản, nếu chính phủ tiếp tục thực hiện việc “cứu thị trường” thì hậu quả là chính phủ sẽ phải lấy ngân sách nhà nước để cứu các ngân hàng là chủ nợ của nhóm các nhà đầu tư bất động sản lớn.  Giá nhà đất ở Việt Nam ở mức quá xa mức cung – cầu thực tế của thị trường và chính phủ thay vì can thiệp vào thị trường thì phải để thị trường tự quyết định và bình ổn lại giá bất động sản.

Ông cũng quan ngại rằng trên thực tế, chưa có một thảo luận nghiêm túc nào ở cấp chính phủ về thực trạng và giải pháp với nền kinh tế Việt Nam trong điều kiện hiện nay.  Theo ông, để một đất nước phát triển, đội ngũ lãnh đạo cần có khả năng (skills) và cần xác định mục tiêu kinh tế đúng đắn.

Ông cho rằng, Việt Nam đang “chảy máu chất xám” vì đội ngũ lao động trình độ cao không về nước, hoặc chuyển sang làm việc ở nước ngoài vì bối cảnh kinh tế phát triển kém và các lo ngại về môi trường sống ô nhiễm.  Đây là vấn đề mà đội ngũ lãnh đạo thực sự cần phải thực sự quan tâm, nhưng theo GS David Dapice, ông chưa thấy được chính quyền thực sự lo ngại về vấn đề này.

Phan Thanh Mai tổng hợp